Esternalizzazioni e facility management nel settore pubblico: di cosa stiamo parlando?
Daniele Girardi
(Febbraio-Marzo 2012)
I bandi pubblici per l'esternalizzazione di servizi continuano a crescere nonostante la crisi. Un mercato che comprende un insieme eterogeneo e disparato di pratiche e attività. Per capirlo, bisogna cercare di individuare i comparti di attività che lo compongono. In particolare, è utile capire (1) come e perché si esternalizza (2) quali servizi vengono esternalizzati (3) quali sono le imprese che si aggiudicano la maggior parte dei bandi nei vari settori, e che struttura tendono ad avere.
APPALTI E SERVIZI DI FACILITY MANAGEMENT: NELLA CRISI, UN MERCATO PUBBLICO CHE NON FRENANel complesso scenario che sta interessando l’economia italiana e la politica economica, scenario in cui recessione e riduzione della spesa pubblica sono due forze che si auto-alimentano e si rafforzano a vicenda, c’è una voce che non frena. Si tratta dell’esternalizzazione dei servizi, un processo che crisi e “austerità” tendono anzi ad accelerare, e che alimenta un mercato sempre più importante. Stiamo parlando, in sostanza, di appalti pubblici che affidano a terzi la gestione e la manutenzione di spazi, immobili, infrastrutture, servizi. Secondo l’Osservatorio Nazionale per il Facility Management, tra 2007 e 2011 questo mercato è cresciuto del 60%, mentre il mercato della sola esecuzione di opere pubbliche calava del 34%[1].
L’andamento del mercato delle esternalizzazioni di servizi a confronto con il mercato totale delle opere pubbliche e con la sola esecuzione (importi a base d’asta – 2007=100)
DISTRICARE LA MATASSA
Se si vuole spingere la riflessione oltre il dato quantitativo aggregato e cercare di capire questo mercato, non bisogna compiere l’errore di ricercare delle definizioni o delle descrizioni univoche. La ricerca di una definizione unica sarebbe un esercizio fuorviante, foriero di genericità e confusione invece che di chiarezza, perché gli appalti di servizi comprendono un insieme eterogeneo e disparato di pratiche e attività. Più utile, se si vuole capire questo mercato, è cercare di sezionarlo, di suddividerlo nelle categorie di attività che lo compongono (con la consapevolezza che sono possibili differenti classificazioni ugualmente valide). In particolare, è utile capire (1) come e perché si esternalizza (2) quali servizi vengono esternalizzati (3) quali sono le imprese che si aggiudicano la maggior parte dei bandi nei vari settori, e che struttura tendono ad avere.
COME E PERCHE' SI ESTERNALIZZA
Dobbiamo in primo luogo distinguere tra esternalizzazione di attività core della Pubblica Amministrazione e di attività di supporto (non-core)[2]. Si tratta di un confine non semplice da tracciare, ma possiamo affermare che la fornitura di servizi pubblici alle famiglie (con particolare riguardo a quelli essenziali) è il core-business della Pubblica Amministrazione, mentre le attività non-core comprendono tutti i servizi di supporto che non assumono rilevanza strategica primaria, ma che sono comunque necessari al funzionamento dell’ente. Possiamo dunque far coincidere l’esternalizzazione dei servizi core con l’esternalizzazione dei servizi pubblici locali. Tali servizi possono essere affidati in gestione a società a capitale pubblico oppure verso enti a capitale privato, nel cui caso si parla di privatizzazione di servizi pubblici. Quella delle privatizzazioni è una modalità promossa da chi sostiene il “ritiro dello Stato dall’economia”, con l’A.P. che mantiene soltanto un ruolo di regolatore e controllore ma non di gestore di attività economiche, e considerata invece inappropriata da chi pensa che in certi settori (monopoli naturali, servizi essenziali connessi a diritti fondamentali) la gestione privatistica non consenta di raggiungere gli obiettivi sociali a cui tali servizi sono finalizzati.
Fonte: Elaborazione propria
Passando a esaminare l’esternalizzazione dei servizi di supporto (non-core), la distinzione più rilevante è quella tra due diverse modalità operative: la prima è quella tradizionale e riguarda il subappalto di singole attività di servizio con modalità “tradizionali” (nel senso di non integrate), mentre la seconda è il facility management. Definiamo meglio queste due categorie. La prima comprende i tradizionali appalti di servizi non-core. Si appalta a un fornitore esterno la mera erogazione di un servizio di supporto (ad esempio le pulizie negli uffici dell’ente pubblico, o il servizio mensa, o l’esecuzione di determinati interventi di manutenzione ordinaria all’interno degli edifici pubblici), richiedendo all’impresa cui si appalta il servizio di essere una mera esecutrice di alcune attività predeterminate, mentre la funzione gestionale e di pianificazione resta in capo alla PA .
Il Facility Management (FM), invece, è la gestione integrata e coordinata degli spazi, dei servizi e delle infrastrutture. Enti pubblici che affidano a imprese specializzate la gestione delle connessioni internet e delle reti locali di tutti i propri uffici, oppure la gestione, manutenzione e ristrutturazione dei propri impianti energetici, per conseguire risparmi derivanti dalla gestione integrata e per rendere più efficiente il proprio parco impianti, sono due esempi di appalti di FM pubblico. Non necessariamente i servizi in FM sono affidati al settore privato: l’affidatario del servizio integrato può anche essere un’azienda speciale o un'altra entità pubblica. . Tipicamente quando si parla di FM si fa riferimento a servizi connessi al patrimonio immobiliare (manutenzione e gestione di un insieme di edifici e dei sistemi di impianti in esso contenuti), ma nel caso del FM pubblico la categoria si allarga fino a racchiudere anche la progettazione architettonica e la gestione e manutenzione di intere porzioni di territorio urbano, del verde pubblico e di alcune infrastrutture.
Nel mondo reale, l’esternalizzazione dei servizi di supporto non è priva di criticità e rischi. Esistono gestori che abbassano i costi non tramite l’ottimizzazione e l’efficientamento, ma tramite una minore qualità del servizio oppure una compressione dei costi del personale, con conseguente peggioramento delle condizioni lavorative. Inoltre la moltiplicazione delle gare di affidamento, è inutile nasconderlo, significa moltiplicare il rischio di fenomeni di corruzione e clientelismo, oltre che creare opportunità di riciclaggio di risorse provenienti da attività illecite. Nei casi virtuosi, invece, il Facility Management permette alle PA di operare in condizioni migliori, di aumentare l’efficienza energetica dei propri edifici, e di valorizzare e riorganizzare il proprio patrimonio senza dismetterlo.
COSA SI ESTERNALIZZA? Ma quali sono i servizi più rilevanti che le P.A. esternalizzano rivolgendosi al mondo delle imprese private? Nel periodo 2007-2011 il settore più importante, per importi messi a gara, è stato quello della costruzione, gestione e manutenzione del sistema stradale, con un giro d’affari di 20 miliardi di euro (totale degli importi a base d’asta) e oltre 8.400 bandi pubblicati. Poi c’è il servizio di gestione, raccolta e smaltimento dei rifiuti (15 miliardi di euro nel quinquennio), i servizi di ristorazione (10,5 miliardi), le attività legate al sistema elettrico (9,6 miliardi), i trasporti (8,9 miliardi), le pulizie (8 miliardi) e i sistemi informatici (7,6 miliardi). |
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Siram è l’impresa che ha ottenuto più aggiudicazioni e maggiori importi per quanto riguarda la costruzione, gestione e manutenzione di edifici e infrastrutture. Si tratta di una società appartenente al gruppo Dalkia, con competenze specifiche nel campo del FM e del Global Service, in particolare nei servizi agli immobili, ma non solo. Altri principali protagonisti di questo macro-settore risultano essere il Consorzio Cooperative Costruzioni (C.C.C.), Cofely, Manutencoop e Cofathec.
Nel settore delle utilities la maggior parte dei bandi sono andati a società che operano nel sistema energetico. Al primo posto c’è Edison, produttore e distributore di energia elettrica e gas metano; poi Gala, C.P.L., Energrid.
Nel settore dei servizi ambientali sono gli appalti legati alla gestione dei rifiuti ad essere predominanti, e di conseguenza si è aggiudicata la maggior parte dei bandi una società del settore, Aimeri, che si occupa principalmente di smaltimento rifiuti. Seguono il Consorzio Nazionale Servizi (C.N.S.), De Vizia, Econord e Sangalli.
Il leader nei bandi legati ai servizi di mobilità è Arval, società del gruppo BNP Paribas che si occupa di noleggio auto a lungo termine per le pubbliche amministrazioni. A testimonianza del forte peso economico rappresentato dal parco automobili delle P.A..Nel settore dei servizi ausiliari - che abbiamo visto essere il secondo settore più corposo dopo quello di edifici e infrastrutture – il leader è Gemeaz, una società specializzata nei servizi di ristorazione. Seguono C.N.S., Sodexo, anch’essa attiva nel settore della ristorazione, CIR food e Camst.
Telecom Italia è il principale protagonista dal lato dell’offerta per quanto riguarda la fornitura di servizi ICT, seguita da IBM Italia, Almaviva e Accenture.
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